Fondo Di Solidarietà Per Le Vittime Di Usura E Sovraindebitamento: Chi Può Chiederlo?

Chi è caduto nelle mani di un usuraio e, nello stesso tempo, non riesce più a pagare banche, finanziarie e fornitori, si pone quasi sempre la stessa domanda: posso chiedere il Fondo di solidarietà, e cosa succede ai miei debiti mentre aspetto? La risposta non sta tutta scritta nella legge. L’art. 14 della L. 7 marzo 1996, n. 108 e l’art. 20 della L. 23 febbraio 1999, n. 44 sono norme brevi, piene di rinvii, che usano formule aperte come “danno subito”, “parte offesa”, “evento lesivo”. A riempirle di contenuto sono stati, negli ultimi vent’anni, il Consiglio di Stato, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, la Corte costituzionale e la Corte di cassazione, a cui si sono aggiunti, dopo l’entrata in vigore del Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (D.Lgs. 14/2019, con i correttivi fino al D.Lgs. 136/2024), i tribunali che applicano le procedure di sovraindebitamento.

In questo tema, quindi, conta più cosa hanno deciso i giudici che la lettera della norma: è la giurisprudenza a dire chi è davvero “vittima” ai fini del mutuo senza interessi, quanto si può ottenere, che cosa accade se il processo penale viene archiviato, se il giudice dell’esecuzione può ignorare la sospensione disposta dal pubblico ministero e come si coordina tutto questo con un piano di ristrutturazione dei debiti o con una liquidazione controllata. Questa guida ti propone le decisioni che devi conoscere, tradotte una per una in conseguenze pratiche per la tua posizione.

Lo Studio Monardo segue questa materia perché si colloca esattamente al punto di incontro tra due competenze certificate dell’Avv. Giuseppe Angelo Monardo. Da un lato la qualifica di Gestore della crisi da sovraindebitamento iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia e di professionista fiduciario di un OCC, che significa conoscere dall’interno come si costruisce, si attesta e si fa omologare un piano per chi è sovraindebitato. Dall’altro il coordinamento di uno staff multidisciplinare nazionale in diritto bancario, indispensabile per ricostruire i tassi, distinguere l’usura “di strada” da quella bancaria e quantificare il danno che il Fondo deve coprire. Usura e sovraindebitamento, nella vita reale, arrivano quasi sempre insieme: per questo vanno affrontati con una sola regia.

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Il quadro normativo in breve: tre strumenti diversi sotto un’etichetta comune

Prima di leggere le sentenze conviene sgombrare il campo da un equivoco molto diffuso. Nel linguaggio comune si parla di “Fondo di solidarietà” come se fosse un unico sportello; in realtà dietro questa etichetta convivono strumenti con destinatari, presupposti e finalità differenti.

Il mutuo senza interessi dell’art. 14 L. 108/1996

È il beneficio riservato alle vittime di usura in senso stretto. La norma prevede la concessione di mutui senza interessi, di durata non superiore a dieci anni, a favore di soggetti che esercitano un’attività economica — imprenditori, artigiani, commercianti, professionisti, lavoratori autonomi — che si dichiarano vittime del delitto di usura e risultano parti offese nel relativo procedimento penale. L’importo è commisurato al danno subito per effetto degli interessi e degli altri vantaggi usurari corrisposti all’autore del reato, con la possibilità di una somma maggiore quando le particolari modalità del prestito o della riscossione, o il collegamento con organizzazioni criminali, abbiano causato danni ulteriori. La domanda va presentata entro un termine che decorre dalla denuncia o dal momento in cui la persona offesa ha notizia che dalle indagini emergono fatti di usura (termine che la prassi ministeriale indica in ventiquattro mesi). Il Fondo, erogato il mutuo, subentra nei diritti della vittima verso l’usuraio per l’importo degli interessi.

L’elargizione della L. 44/1999 e la sospensione dei termini dell’art. 20

La L. 44/1999 nasce per le vittime di richieste estorsive, alle quali riconosce un’elargizione (a fondo perduto) commisurata al danno. La stessa legge, all’art. 20, contiene però una disciplina che interessa direttamente anche le vittime di usura: la sospensione dei termini di prescrizione e decadenza, la proroga delle scadenze e la sospensione delle procedure esecutive, estesa espressamente a chi ha chiesto il mutuo dell’art. 14 L. 108/1996. Dopo la modifica dell’art. 38-bis del D.L. 113/2018 (convertito dalla L. 132/2018), la proroga delle scadenze è di due anni dal provvedimento di sospensione (in luogo dei precedenti trecento giorni), e non sono dovuti gli interessi di mora maturati nel frattempo. Dopo la L. 27 gennaio 2012, n. 3, l’efficacia della sospensione delle esecuzioni dipende dal provvedimento favorevole del pubblico ministero che procede per il reato, non più dal parere del prefetto.

Le risorse per le vittime di estorsione e di usura confluiscono oggi in un unico fondo di rotazione gestito presso il Ministero dell’Interno, con un Comitato di solidarietà presieduto dal Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura, che delibera le domande istruite dalle prefetture.

Il Fondo per la prevenzione dell’usura dell’art. 15 L. 108/1996

Il terzo strumento, gestito dal Ministero dell’Economia, ha logica opposta: non risarcisce chi è già vittima, ma previene l’usura, finanziando confidi (per le imprese) e fondazioni e associazioni antiusura (per famiglie e persone fisiche) che rilasciano garanzie alle banche a favore di soggetti in difficoltà di accesso al credito. La Legge di Bilancio 2025 (art. 1, commi 864-866 della L. 207/2024) lo ha riformato: la quota delle risorse destinata a fondazioni e associazioni sale dal 30% al 40%, quella dei confidi scende dal 70% al 60%; le garanzie devono essere “a prima richiesta”; la platea dei finanziatori si estende agli operatori di microcredito e agli intermediari dell’art. 111 TUB; i confidi possono erogare finanziamenti diretti fino a 40.000 euro. Il decreto attuativo del 27 febbraio 2026 ha reso la riforma operativa dal 15 giugno 2026.

Il ponte con il Codice della crisi

Sul versante del sovraindebitamento, la L. 3/2012 nella parte che disciplinava le procedure è stata abrogata e sostituita dal CCII: ristrutturazione dei debiti del consumatore (artt. 67-73), concordato minore (artt. 74-83), liquidazione controllata (artt. 268-277), esdebitazione del debitore incapiente (art. 283). Restano invece in vigore le modifiche che la stessa L. 3/2012, nel suo primo capo, aveva apportato alle leggi antiusura e antiestorsione. Ecco perché le due discipline vanno lette insieme: la vittima di usura sovraindebitata può avere diritto sia al mutuo del Fondo sia a una procedura del Codice della crisi, e l’una può sostenere l’altra.

L’orientamento consolidato: il mutuo risarcisce il danno da usura, non la crisi dell’impresa

Il primo blocco di decisioni riguarda il cuore della domanda “chi può chiederlo e per quanto”. Qui la giurisprudenza amministrativa ha costruito un orientamento ormai stabile, che si può riassumere così: il mutuo del Fondo non è un finanziamento all’impresa in difficoltà, ma uno strumento riparatorio del danno causalmente riconducibile all’usura.

CGA Sicilia, sez. giurisdizionale, 23 settembre 2019, n. 826: la quantificazione del danno

La vicenda nasce dalla domanda di un imprenditore che, dopo aver denunciato l’usuraio, chiedeva un mutuo commisurato non solo agli interessi pagati, ma all’intero dissesto della propria azienda, sostenendo che senza l’usura non sarebbe mai arrivato a quel livello di passività. Il Comitato aveva concesso una somma molto inferiore.

Il Consiglio di giustizia amministrativa ha tracciato un percorso che oggi rappresenta il riferimento principale. Il danno indennizzabile si misura partendo da quanto versato all’usuraio a titolo di interessi e vantaggi usurari; i danni ulteriori sono ammessi solo se derivano dalle specifiche caratteristiche del prestito o della riscossione indicate dalla norma, secondo un criterio causale analogo a quello dell’art. 2043 c.c. Restano fuori i pregiudizi dovuti a cause autonome — la crisi del settore, errori gestionali, cali di mercato — e il danno non può essere fatto coincidere con le passività del bilancio, perché altrimenti il Fondo diventerebbe un garante generale dei debiti della vittima.

C’è però un passaggio della decisione che il lettore deve conoscere, perché lavora a suo favore: il CGA ha chiarito che la valutazione va fatta in modo “dinamico”. Se la pressione dell’usuraio ha costretto la vittima a pagare lui anziché altri creditori, gli interessi moratori e le sanzioni maturati verso quei terzi possono rientrare nel danno, salvo che dipendano da una causa diversa.

Il principio, calato nella pratica, significa che una domanda al Fondo va documentata come una perizia di danno: quanto hai pagato all’usuraio, quando, con quali modalità, e quali debiti verso banche, fornitori o fisco sono rimasti scoperti proprio perché quel denaro andava all’usuraio. Una domanda che si limita a dire “la mia azienda ha 300.000 euro di debiti” è destinata a essere ridimensionata.

Consiglio di Stato, sez. VI, 15 giugno 2010, n. 3764: la lettura restrittiva dei presupposti

Questa pronuncia, richiamata dalla giurisprudenza successiva come punto di partenza per l’interpretazione dell’art. 14, ha affermato una lettura rigorosa dei requisiti soggettivi e oggettivi del beneficio. La Suprema magistratura amministrativa ha chiarito che il mutuo è legato in modo indissolubile all’esistenza di un procedimento penale per usura in cui il richiedente rivesta la qualità di persona offesa: non basta sentirsi vittima di condizioni economiche oppressive, occorre che quei fatti siano entrati nel circuito penale.

In altre parole, se ti trovi in una situazione in cui hai pagato interessi altissimi a un privato ma non hai ancora presentato denuncia, il Fondo non è ancora accessibile: la denuncia è il primo atto della strategia, non un dettaglio burocratico. E poiché il termine per la domanda decorre dalla denuncia, è anche il momento da cui inizia a scorrere il tempo a tua disposizione.

Consiglio di Stato, sez. III, sentenza del 19 gennaio 2018: l’archiviazione chiude la porta

Il caso riguardava un richiedente il cui procedimento penale per usura si era concluso con un decreto di archiviazione. L’amministrazione aveva respinto la domanda di mutuo e il ricorrente sosteneva che l’archiviazione non equivale a un accertamento negativo dei fatti.

L’orientamento si è consolidato nel senso che l’archiviazione impedisce la concessione del mutuo. Il ragionamento della Sezione è lineare: se l’art. 14, comma 9, impone la revoca del mutuo e della provvisionale già erogati quando il procedimento si chiude con archiviazione, a maggior ragione l’archiviazione intervenuta prima della decisione preclude l’erogazione.

Il principio, calato nella pratica, significa che la sorte della domanda al Fondo dipende dalla tenuta del procedimento penale. Chi presenta la denuncia deve curarne il contenuto (date, importi, testimoni, messaggi, assegni, ricevute), seguirla, valutare la costituzione di parte civile e, se il P.M. chiede l’archiviazione, considerare con il proprio difensore l’opposizione nei termini previsti dal codice di procedura penale. Un’archiviazione subita passivamente può costare non solo la condanna dell’usuraio, ma anche il mutuo e la sospensione delle esecuzioni.

Consiglio di Stato, sez. VI, n. 2293/2010 e la natura vincolata delle condizioni penali

Sul versante delle vittime di reati di criminalità organizzata, la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. VI, n. 2293/2010, come richiamato in rassegna) ha affermato che l’esito penale costituisce un presupposto rigido, che il Comitato e il prefetto non possono sostituire con proprie valutazioni autonome dei fatti di reato. Pur riferita a un fondo diverso, la logica è la stessa che governa l’art. 14: l’amministrazione non giudica se c’è stata usura, prende atto di ciò che emerge dal procedimento penale e misura il danno. Per il richiedente questo ha un risvolto duplice: non deve “convincere” la prefettura dell’esistenza del reato, ma deve fornirle tutti gli elementi per quantificare il pregiudizio.

Prima questione aperta: posso chiedere il Fondo se sono un consumatore e non un imprenditore?

La questione

È la domanda più frequente: “Sono un dipendente, un pensionato, una famiglia monoreddito; ho chiesto soldi a un privato a interessi folli per pagare il mutuo della casa o le cure di un familiare. Il Fondo di solidarietà vale anche per me?”.

Cosa hanno deciso i giudici

La formulazione dell’art. 14 L. 108/1996 è orientata ai soggetti che esercitano un’attività economica o professionale: la ratio, come ha sottolineato il CGA Sicilia nella decisione n. 826/2019, è riparare il danno subito dalla vittima nell’ambito di quell’attività e consentirne il reinserimento nell’economia legale. Le decisioni amministrative che abbiamo esaminato si muovono tutte in questo perimetro: richiedenti imprenditori o professionisti, valutazione del danno sull’attività, piano di reinserimento.

Il consumatore puro, dunque, non è il destinatario naturale del mutuo dell’art. 14. Ma la giurisprudenza e la legislazione più recente indicano due strade alternative, che non vanno confuse con il mutuo:

• il Fondo per la prevenzione dell’usura (art. 15 L. 108/1996), il cui canale “famiglie” passa attraverso le fondazioni e associazioni antiusura riconosciute, che dal 2025 dispongono del 40% delle risorse e possono intervenire con garanzie a prima richiesta su finanziamenti bancari o di microcredito;
• le procedure di sovraindebitamento del CCII, in particolare la ristrutturazione dei debiti del consumatore, alle quali il consumatore accede se non ha determinato la propria situazione con colpa grave, malafede o frode (art. 69 CCII).

Se c’è contrasto

Non si registra un vero contrasto giurisprudenziale sull’esclusione del consumatore dal mutuo dell’art. 14; il dubbio pratico riguarda piuttosto le figure di confine — il lavoratore autonomo occasionale, il socio di società di persone che ha preso denaro per la società, il professionista che ha cessato l’attività. L’assunzione prudenziale è che conta l’attività nella quale il danno da usura si è prodotto: se il prestito usurario è servito all’attività economica, la domanda di mutuo è percorribile; se è servito a bisogni familiari, occorre puntare sugli strumenti di prevenzione e sul Codice della crisi.

Cosa significa per te

Se sei un consumatore vittima di usura, la strada più solida è di regola quella combinata: denuncia penale (che resta comunque necessaria per tutelarti e per attivare le sospensioni dell’art. 20 L. 44/1999, se ne ricorrono i presupposti), contatto con una fondazione antiusura per l’eventuale garanzia sul consolidamento dei debiti leciti, e — se il debito resta insostenibile — una procedura di ristrutturazione o di liquidazione controllata. Il mutuo del Fondo non è l’unica porta: per chi non ha un’attività economica, la porta giusta è spesso il Codice della crisi.

Seconda questione aperta: il giudice dell’esecuzione può ignorare la sospensione disposta per la vittima di usura?

La questione

“Ho presentato denuncia e domanda di mutuo, il P.M. ha emesso il provvedimento favorevole alla sospensione, ma la banca che mi ha pignorato la casa sostiene che il giudice dell’esecuzione deve valutare se l’asta c’entra davvero con l’usura. Chi ha ragione?”

Cosa hanno deciso i giudici

Corte costituzionale, 23 dicembre 2005, n. 457. La Consulta è intervenuta sul testo originario dell’art. 20, che subordinava la sospensione al parere favorevole del prefetto. Il risultato, come ricostruito dalle Sezioni Unite nel 2017, è che il parere prefettizio non poteva vincolare il giudice. Da qui la riforma del 2012, che ha sostituito il prefetto con il pubblico ministero.

Cass., Sez. Un., 20 settembre 2017, n. 21854. È la decisione che ha messo ordine. La pronuncia nasce da un ricorso del Procuratore generale nell’interesse della legge (art. 363 c.p.c.), dopo che alcuni giudici dell’esecuzione avevano rifiutato di sospendere procedure in presenza del provvedimento del P.M., ritenendo di poter verificare in autonomia se ricorressero davvero i presupposti. La Suprema Corte ha chiarito che il giudice dell’esecuzione è vincolato al provvedimento del pubblico ministero e non può rivalutarne il merito: il suo controllo è soltanto esterno e si limita a verificare che il provvedimento sia riconducibile all’art. 20, che riguardi procedure pendenti davanti al suo ufficio e che vi sia un termine sul quale possa incidere. Contro l’ordinanza che recepisce la sospensione è ammessa l’opposizione agli atti esecutivi, ma il giudice dell’opposizione incontra gli stessi limiti.

Cass., 20 maggio 2024, n. 13989. In una vicenda nata in ambito tributario, la Corte ha ribadito che il meccanismo dell’art. 20 opera non solo nei processi esecutivi ma anche in quelli di cognizione, e che la sospensione presuppone che il Procuratore della Repubblica abbia avviato indagini per i reati che hanno causato l’evento lesivo.

Se c’è contrasto

Il contrasto che esisteva prima del 2017 tra uffici giudiziari è stato composto dalle Sezioni Unite. Restano margini di discussione su aspetti applicativi — ad esempio la durata della sospensione delle esecuzioni dopo la modifica del 2018 e il coordinamento con le vendite già fissate — su cui la prassi dei tribunali non è uniforme. L’assunzione prudenziale è considerare il provvedimento del P.M. vincolante, ma depositarlo tempestivamente in ogni procedura pendente e vigilare sui termini: la sospensione non opera da sola, va fatta valere.

Cosa significa per te

Se il P.M. ha emesso il provvedimento favorevole, il creditore procedente non può ottenere dal giudice dell’esecuzione una “seconda valutazione” sul collegamento tra usura e pignoramento. Il lavoro da fare è un altro: individuare tutte le procedure esecutive pendenti (immobiliari, mobiliari, presso terzi), depositare il provvedimento in ciascuna, verificare che venga recepito e calcolare correttamente la nuova scadenza dei termini. In questo passaggio è decisiva la regia unitaria, come ricorda l’Avv. Monardo: “la sospensione dell’art. 20 dà tempo, non risolve il debito: quei due anni vanno usati per costruire il piano di uscita, non per aspettare”.

Terza questione aperta: debiti usurari e debiti bancari nella stessa procedura di sovraindebitamento

La questione

“Oltre all’usuraio ho prestiti con banche e finanziarie, alcuni con tassi altissimi. Se presento una ristrutturazione dei debiti o una liquidazione controllata, come vengono trattati questi crediti? E la mia situazione di vittima conta ai fini della colpa grave?”

Cosa hanno deciso i giudici

Qui convergono due filoni giurisprudenziali.

Il primo riguarda l’usura bancaria, cioè il superamento dei tassi soglia nei contratti con intermediari autorizzati. Le Sezioni Unite hanno fissato tre punti fermi:

• Cass., Sez. Un., 19 ottobre 2017, n. 24675: l’usura va verificata al momento della pattuizione; il tasso che diventa superiore alla soglia per effetto della successiva discesa dei tassi soglia (“usura sopravvenuta”) non rende nullo il patto né illecita la pretesa del pagamento.
• Cass., Sez. Un., 20 giugno 2018, n. 16303: la commissione di massimo scoperto rientra nel calcolo dell’usura, con le modalità di comparazione separata indicate dalla Corte per i rapporti anteriori alla sua inclusione nel TEGM.
• Cass., Sez. Un., 18 settembre 2020, n. 19597: anche gli interessi moratori sono soggetti alla disciplina antiusura; se il tasso di mora pattuito supera la soglia, la sanzione colpisce la clausola sulla mora, mentre restano dovuti gli interessi corrispettivi lecitamente pattuiti.

Il secondo filone riguarda le procedure di sovraindebitamento:

• Cass., ord. 24 luglio 2025, n. 21048: la Corte ha chiarito che la colpa del consumatore (art. 69, comma 1, CCII) e la colpa del finanziatore che ha concesso credito senza verificare il merito creditizio (art. 69, comma 2, CCII, con richiamo all’art. 124-bis TUB) sono distinte e possono coesistere: la violazione del merito creditizio da parte della banca non elimina, di per sé, la colpa grave del debitore; il creditore colpevole perde soltanto la possibilità di contestare la convenienza della proposta, non quella di sollevare questioni di legittimità.
• Trib. Bologna, 21 marzo 2025: ha ritenuto in colpa il finanziatore che si era affidato al solo questionario sottoscritto dal cliente senza verifiche autonome.
• Trib. Napoli, 5 maggio 2025: la sola sproporzione tra debiti e reddito non integra la colpa grave del consumatore.
• Trib. Benevento, 11 dicembre 2023: ha ravvisato la colpa grave in un consumatore che aveva contratto l’ultimo finanziamento quando la sua situazione era già compromessa.

Se c’è contrasto

Sulla nozione di colpa grave del consumatore la giurisprudenza di merito non è uniforme, come dimostra il confronto tra Napoli e Benevento; la Cassazione del 2025 ha chiarito il rapporto tra le due colpe, ma non ha fissato un catalogo di condotte. Sulla specifica posizione della vittima di usura non risultano, allo stato delle nostre ricerche, pronunce di legittimità che affermino espressamente che il ricorso all’usuraio escluda o integri la colpa grave. L’assunzione prudenziale è che la condizione di vittima di un reato, documentata dalla denuncia e dal procedimento penale, vada allegata e spiegata nella relazione dell’OCC come causa del sovraindebitamento: non è un lasciapassare automatico, ma un elemento che sposta la valutazione dalla “leggerezza” del debitore alla coercizione subita.

Cosa significa per te

In una procedura di sovraindebitamento il credito dell’usuraio non è un credito come gli altri: gli interessi usurari non sono dovuti (art. 1815, comma 2, c.c.) e il Fondo, se ti ha erogato il mutuo, subentra nei tuoi diritti verso l’usuraio per l’importo degli interessi. Quanto ai crediti bancari, una perizia sui tassi condotta secondo i criteri delle Sezioni Unite può ridurre la massa passiva da ristrutturare, e la prova che la banca ha erogato senza verificare il merito creditizio può impedirle di contestare la convenienza della tua proposta. Sono tasselli che si costruiscono prima del deposito, non dopo.

Il coordinamento dei tempi: perché l’ordine delle mosse conta

Le decisioni esaminate, lette insieme, suggeriscono anche una sequenza. Il principio, calato nella pratica, significa che ogni strumento ha un proprio orologio e che gli orologi vanno sincronizzati.

Il primo orologio è quello del procedimento penale: la denuncia fa partire il termine per la domanda di mutuo e rende possibile la richiesta al P.M. del provvedimento favorevole alla sospensione. Se la denuncia arriva tardi, quando la casa è già all’asta, la sospensione può comunque intervenire, ma il margine per preparare un piano si riduce.

Il secondo orologio è quello della sospensione dell’art. 20: dal provvedimento decorre la proroga di due anni. È un tempo ampio, ma non illimitato, e alla sua scadenza i termini riprendono a correre. Chi usa quei due anni solo per “respirare” si ritrova, alla scadenza, con gli stessi debiti e con procedure esecutive pronte a ripartire.

Il terzo orologio è quello della procedura di sovraindebitamento: la nomina del gestore presso l’OCC, la raccolta della documentazione, la relazione, il deposito e la richiesta di misure protettive. Nel concordato minore e nella ristrutturazione dei debiti del consumatore il giudice può disporre il divieto di azioni esecutive e cautelari; nella liquidazione controllata le esecuzioni individuali sono comunque inibite dall’apertura. Le misure protettive del CCII e la sospensione dell’art. 20 hanno presupposti diversi e possono sovrapporsi: in molti casi la seconda copre il tempo necessario a preparare la prima.

Il quarto orologio, infine, è quello del Comitato di solidarietà: l’istruttoria prefettizia e la delibera richiedono mesi. Se il piano di sovraindebitamento conta sul mutuo come finanza esterna, la proposta deve prevedere cosa accade in caso di concessione parziale o di ritardo, per non esporsi a una revoca dell’omologazione per impossibilità di esecuzione.

L’orientamento che si ricava dalla giurisprudenza è quindi anche un’indicazione di metodo: denuncia ben istruita, richiesta immediata di sospensione, verifica dei contratti bancari, domanda al Fondo documentata secondo i criteri del CGA, e solo allora il deposito della procedura del CCII con una proposta che tenga conto di tutti questi elementi. Invertire l’ordine — depositare un piano prima di aver chiarito l’esito della domanda al Fondo, o chiedere il mutuo senza aver documentato il danno — è la causa più frequente di dinieghi e di piani non omologabili.

La pronuncia più recente e rilevante: Cass. n. 21048/2025 e la doppia colpa

Tra le decisioni esaminate, quella che più cambia il modo di impostare la posizione di una vittima di usura sovraindebitata è l’ordinanza della Cassazione del 24 luglio 2025, n. 21048.

Il contesto

Un consumatore aveva ottenuto dal tribunale l’omologazione di un piano di ristrutturazione dei debiti. Un creditore aveva proposto reclamo e la Corte d’appello di Napoli lo aveva accolto, revocando l’omologazione e aprendo la liquidazione controllata, ritenendo che il debitore avesse aggravato il proprio indebitamento con colpa grave. Davanti alla Cassazione si discuteva, tra l’altro, del peso da attribuire alla condotta dei finanziatori che avevano continuato a concedere credito.

La motivazione in linguaggio piano

La Suprema Corte ha chiarito che l’art. 69 CCII contiene due regole con destinatari e conseguenze diversi. La prima riguarda il debitore: se ha determinato il sovraindebitamento con colpa grave, malafede o frode, la ristrutturazione gli è preclusa. La seconda riguarda il creditore: se ha colpevolmente contribuito a determinare il sovraindebitamento, o ha violato le regole sul merito creditizio, perde il diritto di contestare la convenienza della proposta con opposizione o reclamo. Per il creditore basta una colpa meno qualificata; per il debitore occorre la colpa grave. Le due valutazioni non si compensano: una banca imprudente non rende automaticamente “incolpevole” il debitore, e un debitore imprudente non rende “incolpevole” la banca.

Cosa cambia rispetto a prima

Nel regime della L. 3/2012 molti tribunali tendevano a leggere il requisito della “meritevolezza” del consumatore in modo globale, mettendo sul piatto della bilancia anche la condotta dei finanziatori. Dopo il CCII e questa ordinanza, l’analisi va fatta su due binari separati. Per la vittima di usura, la conseguenza è doppia.

Da un lato, occorre dimostrare in positivo l’assenza di colpa grave, spiegando perché si è arrivati all’usuraio: il rifiuto delle banche, l’urgenza, la minaccia, la coercizione. La denuncia penale e gli atti del procedimento diventano documenti centrali della domanda, non allegati accessori.

Dall’altro, la condotta delle banche va ricostruita autonomamente: se hanno concesso credito a un soggetto che già pagava interessi usurari, o senza verificarne la situazione, quei creditori possono essere privati dell’arma più forte (la contestazione della convenienza) nella fase di omologa. È un lavoro che richiede la lettura dei contratti, delle centrali rischi e delle istruttorie di fido: esattamente il terreno su cui lavora uno staff di diritto bancario.

I principi applicati ai casi reali

Le ipotesi che seguono sono esercizi dimostrativi, costruiti per mostrare come si applicano i principi visti. Non riproducono casi seguiti dallo studio.

Ipotesi 1 — Artigiano, mutuo del Fondo e quantificazione secondo il CGA

Situazione di partenza: titolare di una ditta di installazione impianti, prestito da un privato di 18.500 € nel febbraio 2024; fino a febbraio 2026 ha restituito 31.740 €, di cui 13.240 € a titolo di interessi e “penali”. Per pagare l’usuraio ha saltato tre rate di un finanziamento bancario e due versamenti a un fornitore, maturando 2.317 € tra interessi moratori e penali contrattuali. Denuncia presentata il 9 marzo 2026.

Sviluppo, alla luce di CGA Sicilia n. 826/2019: il danno base è rappresentato dai 13.240 € di vantaggi usurari. I 2.317 € di mora verso banca e fornitore possono essere aggiunti se si documenta che quei pagamenti sono saltati proprio perché il denaro andava all’usuraio (estratti conto, date coincidenti, messaggi di sollecito dell’usuraio). Il calo di fatturato del 2025 dovuto alla perdita di un grande committente, invece, è causa autonoma e resta fuori.

Esito: domanda costruita su circa 15.557 € documentati, da presentare entro il termine decorrente dalla denuncia del 9 marzo 2026, insieme alla richiesta di provvedimento favorevole del P.M. ai sensi dell’art. 20 L. 44/1999 per le esecuzioni eventualmente pendenti. Se il procedimento penale venisse archiviato senza opposizione, secondo Cons. Stato, sez. III, 19 gennaio 2018, il mutuo non potrebbe essere concesso o, se erogato, andrebbe revocato.

Ipotesi 2 — Commerciante con pignoramento immobiliare e sospensione

Situazione di partenza: esecuzione immobiliare sulla casa-negozio, vendita fissata per il 21 maggio 2026; denuncia per usura presentata il 14 gennaio 2026 e domanda di mutuo depositata in prefettura il 2 febbraio 2026. Il P.M. emette provvedimento favorevole il 7 aprile 2026.

Sviluppo, alla luce di Cass. SU n. 21854/2017: il provvedimento va depositato nella procedura esecutiva; il giudice dell’esecuzione verifica solo che sia riconducibile all’art. 20, che riguardi quella procedura e che vi siano termini su cui incidere. La banca procedente propone opposizione agli atti esecutivi sostenendo che il debito ipotecario non ha nulla a che fare con l’usura: il giudice dell’opposizione, per lo stesso principio, non può sindacare la valutazione del P.M.

Esito: la vendita del 21 maggio 2026 non può svolgersi; la proroga dei termini, nel testo vigente, è di due anni dal provvedimento di sospensione. È il periodo in cui va preparata la seconda mossa — il mutuo, se concesso, e/o una domanda di concordato minore che includa anche il creditore ipotecario.

Ipotesi 3 — Consumatrice, usuraio e finanziarie

Situazione di partenza: dipendente con stipendio netto di 1.640 € mensili; debiti per 47.380 € verso tre finanziarie (due cessioni del quinto e un prestito personale) e 9.200 € ancora pretesi da un privato che le aveva prestato 6.000 € nel 2025. Denuncia presentata nel luglio 2026.

Sviluppo: il mutuo dell’art. 14 non è il canale naturale, perché il prestito è servito a esigenze familiari. Si valuta: (a) contatto con una fondazione antiusura per una garanzia del Fondo di prevenzione su un eventuale consolidamento, se sostenibile; (b) in alternativa, ristrutturazione dei debiti del consumatore. Alla luce di Cass. n. 21048/2025, la relazione dell’OCC deve spiegare perché la debitrice si è rivolta all’usuraio (rifiuto di ulteriore credito, urgenza documentata) e, separatamente, se le finanziarie hanno verificato il merito creditizio quando hanno concesso il terzo finanziamento. La pretesa del privato per interessi non trova spazio: gli interessi usurari non sono dovuti.

Esito: proposta di ristrutturazione costruita su una massa passiva lecita da accertare, con allegazione degli atti penali; se una finanziaria risultasse aver violato l’art. 124-bis TUB, non potrebbe contestare la convenienza della proposta in sede di omologa.

La giurisprudenza in tabella

La tabella che segue raccoglie tutte le pronunce richiamate nella guida. Va letta tenendo presente una distinzione: le decisioni del giudice amministrativo dicono chi ottiene il mutuo e quanto; quelle della Corte costituzionale e della Cassazione sull’art. 20 dicono come si fermano le esecuzioni; quelle sull’usura bancaria e sull’art. 69 CCII dicono come si trattano i debiti nella procedura di sovraindebitamento. Una domanda ben costruita usa tutti e tre i gruppi. I principi sono riformulati in sintesi e non sostituiscono la lettura dei testi integrali, che verifichiamo sempre prima di utilizzarli in un atto.

La sintesi operativa

Dalle pronunce esaminate si ricavano alcune regole pratiche che valgono come bussola per chi sta valutando una domanda al Fondo e, insieme, una procedura di sovraindebitamento.

• Senza denuncia penale non c’è mutuo: è il primo atto da compiere e fa partire il termine per la domanda.
• Il mutuo dell’art. 14 è pensato per chi esercita un’attività economica; il consumatore deve guardare al Fondo di prevenzione e al Codice della crisi.
• Il danno risarcibile si costruisce sui pagamenti all’usuraio e sui pregiudizi che ne derivano direttamente, non sull’intero passivo dell’impresa.
• Gli interessi moratori e le penali maturati verso terzi perché il denaro andava all’usuraio possono rientrare nel danno, se provati.
• L’archiviazione del procedimento penale blocca il mutuo e ne impone la revoca: il procedimento va seguito, non subito.
• Il provvedimento favorevole del P.M. ex art. 20 L. 44/1999 vincola il giudice dell’esecuzione, che non può rivalutarne il merito.
• La sospensione va depositata in ogni procedura pendente: non opera da sola.
• La proroga, nel testo vigente, è di due anni dal provvedimento di sospensione e non maturano interessi di mora nel periodo.
• Nelle procedure del CCII, la condizione di vittima di usura va spiegata come causa del sovraindebitamento nella relazione dell’OCC.
• La colpa della banca e quella del debitore si valutano separatamente: dimostrare la prima non basta a escludere la seconda, ma toglie al creditore la contestazione di convenienza.
• I crediti bancari vanno sottoposti a verifica antiusura secondo i criteri delle Sezioni Unite su tasso originario, CMS e mora.
• Il Fondo di prevenzione riformato nel 2025-2026 offre garanzie a prima richiesta e, tramite confidi, finanziamenti diretti fino a 40.000 euro: è uno strumento da valutare prima che la crisi diventi insolvenza.

Le domande sul “quindi, in pratica?”

Ho pagato l’usuraio per anni ma ho paura di denunciarlo: posso chiedere il Fondo senza denuncia?

No. Come ha chiarito il Consiglio di Stato (sez. VI, n. 3764/2010), il mutuo presuppone un procedimento penale nel quale tu sia persona offesa. Senza denuncia non si attiva neppure la sospensione dell’art. 20 L. 44/1999, che richiede indagini in corso (Cass. n. 13989/2024). La paura è comprensibile: le prefetture e le associazioni antiusura offrono assistenza anche in questa fase, e la denuncia può essere preparata con il proprio difensore in modo da essere completa e circostanziata fin dall’inizio.

Se ottengo il mutuo, devo restituirlo?

Sì. È un mutuo senza interessi, di durata non superiore a dieci anni, non un contributo a fondo perduto (quello è l’elargizione per le vittime di estorsione della L. 44/1999). Se il mutuo entra in un piano di concordato minore o di ristrutturazione, la sua restituzione deve essere considerata nella sostenibilità del piano, e il Fondo, per l’importo degli interessi usurari, subentra nei tuoi diritti verso l’usuraio.

La banca dice che la sospensione dell’art. 20 non riguarda il suo mutuo ipotecario. Ha ragione?

Non se il P.M. ha emesso il provvedimento favorevole. Le Sezioni Unite (n. 21854/2017) hanno escluso che il giudice dell’esecuzione possa verificare se la singola procedura incida davvero sull’elargizione o sul mutuo: questa valutazione spetta al P.M. Il giudice controlla solo i requisiti esterni del provvedimento. La banca può proporre opposizione agli atti esecutivi, ma con gli stessi limiti.

Sono un consumatore: il fatto di essere vittima di usura mi salva dalla “colpa grave” nella ristrutturazione?

Non automaticamente. La Cassazione (ord. n. 21048/2025) ha chiarito che la colpa del debitore si valuta in modo autonomo. La condizione di vittima, però, è un elemento di fatto rilevante: chi si rivolge a un usuraio perché le banche gli hanno negato credito e si trova sotto pressione illecita non agisce con la stessa leggerezza di chi accumula finanziamenti per consumi voluttuari. La giurisprudenza di merito (Trib. Napoli, 5 maggio 2025) ha anche escluso che la sola sproporzione tra debiti e reddito basti a configurare la colpa grave.

Posso chiedere sia il mutuo sia una procedura di sovraindebitamento?

Sì, gli strumenti non si escludono. Il mutuo può rappresentare una fonte di finanza per il piano, la sospensione dell’art. 20 dà il tempo per costruirlo, e la procedura del CCII consente di gestire tutti i creditori insieme. Occorre però coordinare i tempi: la domanda al Fondo ha un termine dalla denuncia, mentre la procedura di sovraindebitamento richiede la nomina del gestore presso l’OCC e la predisposizione della relazione.

Cosa può fare lo Studio Monardo: applichiamo questi orientamenti al tuo fascicolo

Le decisioni che hai letto diventano utili solo quando vengono applicate ai documenti concreti della tua posizione. È il lavoro che lo studio svolge con un metodo preciso:

1. Ricostruiamo la cronologia dei rapporti con l’usuraio: importi ricevuti, pagamenti effettuati, date, modalità di riscossione, prove disponibili (assegni, bonifici, messaggi, testimoni), per impostare una denuncia completa e una domanda al Fondo coerente con i criteri del CGA Sicilia n. 826/2019.
2. Quantifichiamo il danno risarcibile separando i vantaggi usurari dai danni ulteriori causalmente collegati (mora e penali verso terzi) ed escludendo le voci riferibili a cause autonome, così da presentare una richiesta difendibile davanti al Comitato.
3. Verifichiamo il rispetto del termine per la domanda e prepariamo il fascicolo per la prefettura, compreso il piano di reinserimento nell’attività economica.
4. Seguiamo il procedimento penale coordinandoci con il difensore della persona offesa, valutando la costituzione di parte civile e, in caso di richiesta di archiviazione, l’opposizione, perché l’archiviazione preclude il mutuo.
5. Chiediamo al P.M. il provvedimento favorevole ex art. 20 L. 44/1999 e lo depositiamo in ogni procedura esecutiva pendente, vigilando sul suo recepimento e resistendo alle opposizioni agli atti esecutivi alla luce di Cass. SU n. 21854/2017.
6. Sottoponiamo a verifica antiusura i contratti bancari e finanziari — mutui, conti affidati, prestiti personali, cessioni del quinto — con lo staff di diritto bancario, applicando i criteri delle Sezioni Unite su tasso originario, commissione di massimo scoperto e interessi moratori.
7. Analizziamo il merito creditizio dei finanziamenti concessi, chiedendo agli intermediari l’istruttoria e confrontandola con la tua situazione dell’epoca, per far valere l’art. 69, comma 2, CCII.
8. Valutiamo l’accesso al Fondo di prevenzione tramite confidi o fondazioni antiusura, quando la situazione consente ancora un consolidamento garantito.
9. Costruiamo la procedura di sovraindebitamento più adatta — ristrutturazione dei debiti del consumatore, concordato minore, liquidazione controllata o esdebitazione dell’incapiente — redigendo una proposta che spieghi la causa del sovraindebitamento e integri, se concesso, il mutuo del Fondo.
10. Impugniamo i provvedimenti sfavorevoli: dinieghi o revoche del mutuo davanti al giudice amministrativo, rigetti o revoche dell’omologazione con reclamo e, quando ne ricorrono i presupposti, ricorso per cassazione.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012, disciplina oggi confluita nel Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In un tema come questo, dove gli orientamenti si sono formati in gran parte davanti alla Cassazione e al Consiglio di Stato, la qualifica di cassazionista consente di difendere la stessa linea dall’analisi iniziale fino all’ultimo grado: chi imposta la denuncia, la domanda al Fondo e il piano di sovraindebitamento è lo stesso professionista che può sostenerli nei giudizi di impugnazione, senza cambi di strategia lungo la strada. Accanto a questo, l’esperienza di Gestore della crisi e di fiduciario OCC permette di sapere in anticipo che cosa la relazione dell’organismo dovrà attestare sulla causa del sovraindebitamento e sulla colpa, e di preparare la documentazione di conseguenza.

Lo staff multidisciplinare — avvocati e commercialisti che lavorano insieme sullo stesso fascicolo — consente di tenere insieme la quantificazione del danno da usura, la perizia sui tassi bancari, il piano economico di restituzione del mutuo e la proposta ai creditori. È questa integrazione che evita il rischio più frequente: domande al Fondo, sospensioni e procedure del Codice della crisi avviate da soggetti diversi, con tempi e argomenti che si contraddicono.

In chiusura: un’unica regia per l’usura e per i debiti

Le pronunce esaminate disegnano un percorso preciso: denuncia e procedimento penale come presupposto, quantificazione rigorosa del danno, sospensione delle esecuzioni affidata al P.M. e vincolante per il giudice, procedure di sovraindebitamento in cui la condizione di vittima va spiegata e la condotta delle banche va valutata separatamente. Nessuno di questi passaggi, da solo, risolve la situazione; insieme possono restituire tempo, liquidità e una prospettiva di esdebitazione.

Lo Studio Monardo si occupa di questa materia perché le competenze certificate dell’Avv. Monardo coprono proprio i due versanti del problema: come Gestore della crisi da sovraindebitamento iscritto negli elenchi ministeriali e fiduciario OCC conosce le procedure del Codice della crisi dall’interno; come coordinatore dello staff nazionale in diritto bancario guida la ricostruzione dei tassi e del danno da usura; come cassazionista può difendere la strategia fino all’ultimo grado. Analizzeremo i tuoi documenti, verificheremo i termini ancora aperti e costruiremo con te la sequenza di passi più adatta alla tua posizione.

📩 Non lasciare che scadano i termini per la domanda al Fondo o che l’asta vada avanti: contatta oggi lo Studio Monardo, i riferimenti per raggiungerci sono indicati al termine di questa guida.